□何永宏

党的二十大报告对建设现代化产业体系作出明确部署，产业集群是产业现代化发展的主要形态，是决定地区经济发展乃至影响国际经济竞争的战略性力量。当前，以单一行政区为主体的产业发展模式面临着发展空间不足、发展权限不足等现实问题。探索经济区与行政区适度分离改革，可以有效破除行政区划对经济发展的制约，推动产业要素资源高效配置，提升区域内经济合作与产业协作水平，促进区域内产业集聚发展，合力打造现代产业集群。

适度分离改革提质提速势在必行

市场经济条件下，由同质性和群体性经济活动所构成的独立经济地域单元就是经济区，而行政区因有明确的行政区划，一般不轻易调整。当经济区的范围包含或者等于行政区范围时，以行政区为主体的经济发展模式，则有助于统筹整个行政区资源去支持产业发展。但产业发展遵循着经济发展规律，当产业发展到一定规模时，经济区的范围会跨越行政区边界，行政区的权限将不足以支撑产业的跨区域协同发展，此时行政区反而会成为阻碍跨区域经济活动以及产业协同发展的桎梏。

以行政区为主体的经济发展模式，强调个体区域发展速度，鼓励各个行政区围绕提升经济规模目标展开竞争，对经济快速增长发挥了巨大作用。但随着我国经济由高速增长转向高质量发展，经济区与行政区之间的矛盾日渐突出，已成为制约区域产业协同发展的重要因素，主要表现在三个方面。一是地方政府为了经济指标的快速增长，通常会采取行政手段配置资源，去投资和引进见效快的产业，易导致区域之间产业同质化竞争。二是地方政府为了保护本地经济，想方设法将优质的企业、生产要素等留在本地，并限制其跨行政区域流动，会阻碍区域之间产业协同发展。三是因毗邻地区之间的发展目标和经济利益通常不一致，导致行政区边界区域基础设施羸弱、交通不便，极大限制了区域之间的互联互通，进而阻碍了产业的进一步集聚集群、发展壮大。

改革开放以来，经济区与行政区适度分离改革历经多个变化阶段，从建立蛇口工业区，设立深圳、珠海、汕头、厦门以及海南经济特区，到设立上海浦东新区、重庆两江新区等国家级新区。经济区的范围经历了“包含于行政区”“与行政区重合”到“跨行政区”的多重阶段，表现为从单一的权限赋能，逐渐演变为包含纵向的体制机制和横向的国土空间及产业规划等方面的全面赋能，其核心是处理好政府和市场的关系，根本在于协调处理好经济区和行政区之间的关系。以天津滨海新区、重庆两江新区为代表的一批国家级新区，打破经济区范围内行政区之间的界限，寻找政府与市场关系的最佳耦合点，成功打造千亿级产业集群，形成了区域经济的重要增长极和新的动力源，为探索经济区与行政区适度分离改革提供了宝贵的实践经验。

2020年1月，中央财经委员会第六次会议作出“支持成渝地区探索经济区和行政区适度分离”部署后，川渝两地赓即携手设立了川渝高竹新区、川南渝西融合发展试验区等毗邻合作平台。宜宾市主动争取省级改革试点，探索经济区与行政区适度分离改革，于2020年2月18日获批设立川渝地区首个省级新区宜宾三江新区。通过在体制机制、要素配置、区域合作等多方面改革破题、创新赋能，打破市内各县区产业园“各自为战”现状，统筹各类平台资源，以三江新区为核心，落地智能终端、动力电池产业链龙头企业，在周边县区延链补链落地配套企业，初步构建起数字经济新蓝海和绿色新能源“一蓝一绿”产业结构，为省级层面探索实施经济区与行政区适度分离改革、打造现代产业集群提供有益探索。

破解难点堵点推进适度分离改革探索

经济区与行政区适度分离改革对于推进经济体制机制改革、促进区域协调发展、加快融入全国统一大市场具有重要意义，是一条推动区域产业协同发展、打造产业集群的有效路径，值得持续深化并在成熟地区推广应用。

打破行政壁垒。习近平总书记在部署推动京津冀协同发展时指出，“着力加大对协同发展的推动，自觉打破自家‘一亩三分地’的思维定式，抱成团朝着顶层设计的目标一起做”。推动经济区与行政区适度分离改革，应当在经济区范围内成立跨行政区的管理机构，适度分离部分行政区职能，赋予更高的经济发展权限，构建以经济区为主体的经济发展模式，设置的管理机构应当具备对经济区内各行政单位的目标管理考核权限，以及整个经济区范围内产业发展、项目布局的统筹规划权限，打破区域内各行政区之间产业结构雷同和发展模式照搬等问题。

产业聚链成圈。相邻地区产业一体化的核心是推进产业分工与协作，提高区域产业整体竞争力。推动经济区与行政区适度分离改革，在选准产业赛道、伙伴的前提下，按照“招龙头、引配套”思路，探索实行“一区多园”“飞地园区”合作共建等发展模式，集中资源在核心区域的高能级平台培育产业链龙头企业，在周边次级园区布局产业链上下游配套企业，构建起龙头拉动、强链补链、聚链成群的发展格局，推动由产业园向生态圈转变。

资源要素畅通。产业协同高效发展必然要求产业要素跨区域高频流动，应优先打通经济区内跨行政区之间的交通堵点，统一交通基础设施标准，建设便捷、高效、大容量、低成本的综合立体交通网络，实现基础设施的互联互通。应实施统一的产业配套政策、财税政策等供给政策，允许能源、电信等行业提供跨行政区服务，实现要素资源的互联互通。省市一级应进一步提高区域合作的考核权重，以结果导向减小要素资源流动的“行政阻力”，实现发展导向上的互联互通。

标准信用一体。高质量的现代产业体系离不开高标准市场体系。应清理废除不同行政区之间妨碍统一市场和公平竞争的规定和做法，针对跨行政区异地办事难、行政审批权不统一等问题，探索推进集成授权改革，持续深化“放管服”改革，建立公共资源交易平台市场主体信息共享与互认机制，建成智能化信息化政务服务体系，实现“只进一扇门、最多跑一次”。探索建立“市场准入异地同标”机制，推动信用一体化建设，完善企业诉求协调处理服务机制，全面优化营商环境。

利益联结共享。推动区域内产业协同发展的关键在于突破“地方利益与区域共同利益之间的冲突”，应赋予经济区独立的财税管理权限，确保对辖区内行政属地不同的项目提供统一的产业政策、招商政策、税收政策。探索经济统计分算方式，对跨行政区共建项目，应按政策“趋高”逻辑招引落地项目，按照投入比例建立互利共赢的地方留存部分税收分享机制，形成支撑区域合作的强大内生动能，推动产业资源高效配置。

党的二十大报告强调促进区域协调发展，要求优化重大生产力布局，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系；四川省委十二届二次全会提出以成渝地区双城经济圈建设为总牵引，明确以“四化同步、城乡融合、五区共兴”为总抓手统揽四川现代化建设全局，并提出积极探索经济区与行政区适度分离改革有效路径。这为在更高层次、更广领域、更大力度上推进经济区与行政区适度分离改革明晰了具体路径，将有助于促进区域产业一体化协同发展，合力打造现代化产业集群，形成区域经济高质量发展格局。

(作者系宜宾市委常委、三江新区党工委书记)